Tra i problemi più sentiti del personale militare dell’Esercito, dei Carabinieri, della Guardia di finanza, della Marina e dell’Aeronautica troviamo certamente le questioni riguardanti gli avanzamenti di grado. Questo istituto coinvolge tutte le categorie di personale, dai militari di Truppa agli Ufficiali. Maggiore è il grado, maggiore sono le questioni ed i problemi legati alle non idoneità o alle esclusioni dagli avanzamenti.
Lo studio legale degli avvocati esperti in diritto militare Maiella e Carbutti hanno affrontato diverse volte il problema legato agli avanzamenti. Per cui, grazie all’esperienza maturata, è possibile riassumere brevemente le principali norme, le principali problematiche e gli orientamenti giurisprudenziali maggioritari.
In questo breve articolo risponderemo a domande del tipo: quali sono le principali norme e leggi in tema di avanzamenti del personale militare? Quali sono i motivi di esclusione dall’avanzamento? Cosa si intende per quadro di avanzamento? Quando un provvedimento di non idoneità all’avanzamento può considerarsi illegittimo? Quali sono le ultime sentenze in tema di avanzamento? Come si valuta un avanzamento?
La normativa generale
La normativa in tema di avanzamenti è al tempo stesso semplice ma abbastanza articolata, pertanto, in questo articolo, si cercherà di riassumere le questioni principali. In primo luogo, dobbiamo fare una distinzione su cosa voglia dire avanzamento “ad anzianità” o a “scelta”. In secondo luogo, dobbiamo distinguere il caso della sospensione dal quadro di avanzamento e la non idoneità all’avanzamento.
La fonte principale è certamente costituita dal D. Lgs. 15 marzo 2010, n. 66, dove all’art. 1031 ne disciplina le modalità, specificando che l’avanzamento a scelta riguarda esclusivamente la categoria degli Ufficiali e dei sottufficiali. Inoltre, alle precedenti modalità che possiamo definire principali, troviamo anche quelle “a scelta per esami”, “per meriti eccezionali” e “per benemerenze d’Istituto”. Queste ultime riguardano esclusivamente gli appartenenti ai ruoli ispettori, sovrintendenti, appuntati e carabinieri.
Gli articoli successi al 1034 e fino al 1049 riguardano la Composizione e le attività delle Commissioni di avanzamento istituite temporaneamente o permanentemente presso ciascuna Forza Armata.
Ciò che interessa ai fini della nostra breve disamina riguarda il contenuto degli articoli dal 1050 e ss.
In particolare, l’art. 1050 del D. Lgs. 66 del 2010 afferma che : “1. L'ufficiale, per essere valutato per l'avanzamento ad anzianità o a scelta, deve trovarsi compreso in apposite aliquote di ruolo, la cui formazione è disciplinata dall'articolo 1053.
- Il grado e l'ordine di anzianità degli ufficiali, ai fini dell'avanzamento, risultano dai ruoli formati ai sensi delle norme sullo stato giuridico.
- Il personale appartenente ai ruoli dei marescialli, degli ispettori, dei sergenti, dei sovrintendenti e dei volontari in servizio permanente, da valutare per l'avanzamento, deve essere incluso in apposite aliquote definite con decreto ministeriale al 31 dicembre di ogni anno.
- Nelle aliquote di valutazione di cui al comma 3 è incluso tutto il personale che alla data del 31 dicembre ha compiuto i previsti periodi minimi di comando, di attribuzioni specifiche, di servizio, di imbarco e ha superato gli eventuali corsi ed esami prescritti; l'ammissione all'avanzamento per il personale appartenente al ruolo appuntati e carabinieri è disciplinata dall'articolo 1311”.
L’avanzamento ad anzianità
L’avanzamento ad anzianità è disciplinato agli articoli 1055 e 1056 del D. Lgs. 66 del 2010, n. 66. L’art. 1055 riguarda l’avanzamento degli Ufficiali, mentre l’art. 1056 quello dei sottufficiali e dei volontari in servizio permanente.
E’ importante soffermarsi brevemente su quest’ultimo ed in particolare sui commi 2. , 3., 4., e 5. dove si fa espresso rimando alla Commissione per l’espressione del giudizio sull’avanzamento stabilendo che essa deve valutare “se il sottufficiale o il volontario in servizio permanente sottoposto a valutazione è idoneo o non idoneo all'avanzamento. è giudicato idoneo il sottufficiale che riporta un numero di voti favorevoli superiore alla metà dei votanti.”
In pratica alla Commissione compete un giudizio di idoneità o meno sulla base dell’art. 1032 del medesimo corpo normativo.
E cosa succede se il militare non viene giudicato idoneo? In pratica “Il personale appartenente ai ruoli dei marescialli, degli ispettori, dei sergenti, dei sovrintendenti e dei volontari in servizio permanente giudicato non idoneo è valutato nuovamente e a tale fine è incluso nell'aliquota di valutazione dell'anno successivo. Lo stesso, se giudicato per la seconda volta non idoneo, può essere ulteriormente valutato nel quarto anno successivo a ogni giudizio negativo. A tal fine è incluso in aliquota di valutazione e, se giudicato idoneo, promosso con le stesse modalità e con le stesse decorrenze attribuite ai pari grado con i quali è stato portato in avanzamento”.
E’ importante sapere che l’avanzamento ad anzianità non compete alcuna attribuzione di punteggio, pertanto coloro che sono giudicati idonei sono iscritti nel quadro di avanzamento in ordine di ruolo .
L’avanzamento a scelta
L’avanzamento a scelta è disciplinato dagli artt. 1057 e ss. ed è così normato: L’avanzamento a scelta degli ufficiali delle Forze armate discende da un'attività valutativa svolta dalle competenti commissioni di avanzamento, osservando le modalità e i criteri stabiliti dalla presente sezione.
- L'avanzamento a scelta si effettua promuovendo gli ufficiali nell'ordine risultante dalla graduatoria di merito o nell'ordine di iscrizione in ruolo.
- Il giudizio di avanzamento a scelta si articola in due fasi, entrambe a carattere collegiale. La prima fase è diretta ad accertare, ai sensi dell'articolo 1058, commi 1 e 2, l'idoneità di ciascun ufficiale all'adempimento delle funzioni del grado superiore. La seconda fase, caratterizzata dall'applicazione dei criteri di cui all'articolo 1058, commi 4, 5, 6 e 7, è volta a determinare, attraverso l'attribuzione di un punteggio di merito, la misura in cui si ritiene che le qualità, le capacità e le attitudini sono possedute da ciascun ufficiale giudicato idoneo; sulla base di detto punteggio, è conseguentemente formata la graduatoria di merito degli ufficiali giudicati idonei.
- L'attribuzione dei punteggi rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei.
In pratica la Commissione attuerà un’attività di valutazione del curriculum professionale che determinerà dapprima l’idoneità o meno all’avanzamento ed in secondo luogo l’attribuzione del punteggio di merito per la formazione della relativa graduatoria.
Le cause impeditive, sospensione ed esclusione dall’avanzamento
Di particolare interesse risulta, poi l’ art. 1051 che disciplina le cause di impedimento all’avanzamento.
In particolare, la vecchia disposizione normativa affermava che: 2. Non può essere inserito nell'aliquota di avanzamento o valutato per l'avanzamento il personale militare:
- a) rinviato a giudizio o ammesso ai riti alternativi per delitto non colposo;
- b) sottoposto a procedimento disciplinare da cui può derivare una sanzione di stato;
- c) sospeso dall'impiego o dalle funzioni del grado;
- d) in aspettativa per qualsiasi motivo per una durata non inferiore a 60 giorni.
2-bis. Il personale dell'Arma dei carabinieri imputato in un procedimento penale per delitto non colposo e ammesso al prolungamento della ferma volontaria ai sensi dell'articolo 950, non e' inserito nell'aliquota di avanzamento o valutato per l'avanzamento, fino all'ammissione in servizio permanente.
- Se eccezionalmente le autorità competenti ritengono di non poter addivenire alla pronuncia del giudizio sull'avanzamento, sospendono la valutazione, indicandone i motivi.
- Se, durante i lavori della competente commissione d'avanzamento e prima della pubblicazione del quadro di avanzamento o della conclusione dei lavori di valutazione per gli Appuntati e Carabinieri, il personale militare si trova nelle situazioni previste dal comma 2, è sospesa la valutazione o, se il quadro è stato formato, il direttore generale del personale militare ne dispone la cancellazione.
- Al militare è data comunicazione della sospensione della valutazione e dei motivi che l'hanno determinata.
- Nei riguardi del personale escluso dalle aliquote o dalla valutazione, per non aver maturato, per motivi di servizio o di salute, le condizioni di cui all'articolo 1050, ovvero escluso ai sensi del comma 2 o sospeso ai sensi dei commi 3 e 4, è apposta riserva fino al cessare delle cause impeditive.
- Al venir meno delle predette cause, salvo che le stesse non comportino la cessazione dal servizio permanente, gli interessati sono inclusi nella prima aliquota utile per la valutazione o sono sottoposti a valutazione.
- Il personale militare inserito nei ruoli del servizio permanente che è stato condannato con sentenza definitiva a una pena non inferiore a due anni per delitto non colposo compiuto mediante comportamenti contrari ai doveri di fedeltà alle istituzioni ovvero lesivi del prestigio dell'amministrazione e dell'onore militare è escluso da ogni procedura di avanzamento e dalla possibilità di transito da un ruolo a un altro”.
A seguito della riforma operata con la legge 114 del 2024 il nuovo testo del solo comma 2 lettera a) dell'art. 1051 è così riformulato:
a) nei cui confronti sia stata emessa, per delitto non colposo, sentenza di condanna in primo grado ovvero sentenza di applicazione della pena su richiesta o decreto penale di condanna esecutivo, anche qualora la pena sia condizionalmente sospesa.
Questa norma è di fondamentale importanza perché indica con chiarezza quelle che sono, appunto, le cause impeditive, di esclusione e di sospensione all’avanzamento.
Sul punto è bene fare un inciso sul comma 2 che disciplina i motivi di sospensione dall’avanzamento. Pertanto, non essere inseriti nelle aliquote dell’avanzamento per i motivi di cui al comma 2. non preclude la possibilità di avanzare in futuro, con recupero di ogni progressione sia di carattere economico che giuridico.
Elementi di giudizio
Gli elementi di giudizio sono molto importanti e sono disciplinate dall’art. 1032 in quanto “1. Le autorità competenti esprimono i giudizi sull'avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale del valutando, tenendo conto, per gli ufficiali, della presenza dei particolari requisiti previsti dall'articolo 1093 e dell'eventuale frequenza del corso superiore di stato maggiore interforze.
- Nelle valutazioni degli ufficiali del Corpo delle capitanerie di porto aventi grado non inferiore a capitano di vascello le autorità competenti esprimono i giudizi sull'avanzamento, basandosi anche sugli elementi risultanti da uno speciale rapporto informativo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per quanto attiene ai servizi d'istituto di competenza di tale amministrazione.
- Le autorità competenti hanno facoltà di interpellare qualunque superiore di grado, in servizio, che ha o che ha avuto alle dipendenze il valutando.
- In ogni giudizio di avanzamento si tiene conto di tutti i precedenti di carriera del militare da giudicare”.
Tale valutazione è fatta a premessa e ben può capitare che il militare non sia ritenuto idoneo all’avanzamento perché ha ricevuto una valutazione non adeguata ovvero sanzioni disciplinari nel corso della sua carriera militare, con particolar riferimento agli anni immediatamente precedenti la valutazione, per cui non si ritiene idoneo ad assolvere le funzioni del grado superiore. In questo caso il militare dovrà passare ad una nuova valutazione nel nuovo quadro di avanzamento con la conseguente perdita delle progressioni economiche e giuridiche riferite alla prima valutazione.
La giurisprudenza
Occorre fin da subito affermare che la giurisprudenza in tema di avanzamenti non ha dimostrato un orientamento univoco, ma ha oscillato da posizioni tendenti ad una tutela maggiore in relazione al trascorso del militare ad altre più conservative della valutazione operata dalle Commissioni appositamente istituite dall’amministrazione.
Si può comunque affermare quale orientamento ormai maggioritario che in tema di criterio di valutazione sull’operato della Commissione deve rispettarsi in seguente principio: “Residua al giudice il riscontro dell'eccesso di potere, in particolare nelle sue figure sintomatiche tradizionali o in quelle più evolute della violazione del canore di ragionevolezza e/o proporzionalità, sicchè il giudice amministrativo si deve limitare, nel contesto del petitum, a verificare se il giudizio espresso e contestato è affetto da errore nell'apprezzamento e nella valutazione dei curricula dei candidati, ovvero sia stato determinato dalla violazione delle regole del procedimento utilizzando un metro di valutazione difforme per i diversi candidati.
La verifica della legittimità dell’operato della Commissione deve investire la correttezza del procedimento di valutazione ed il rispetto dei criteri dettati dagli artt. 704 e ss. del DPR 90/2010, soprattutto con riferimento alla necessaria corrispondenza tra i giudizi espressi dalla Commissione di avanzamento e gli elementi desumibili dai libretti personali degli Ufficiali soggetti a scrutinio (sulla cui risultanze dette valutazioni devono essere basate come prescritto dall’art. 1032 del d.lvo n. 66/2010) per controllare che non siano frutto di errore, favoritismo o di arbitrio o comunque di un’applicazione distorsiva del metro di valutazione (vedi, da ultimo, TAR Lazio, Sez. I bis, nn. 5493/2017; 6179/2017; 8230/2016, 8224/2016, 2207/2016). (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. I, 07/08/2018, n.8833 )
Come contestare un giudizio di non idoneità o esclusione all’avanzamento
Si può affermare senza ombra di smentita che un ricorso di questo tipo è forse tra i più complessi che riguardano la materia militare con particolare attenzione agli avanzamenti a scelta. Il motivo è da ricercare nella complessità degli elementi da valutare e nelle diverse insidie che si possono trovare in un ricorso di questo tipo: controinteressati, valutazione della commissione, studio documento matricolare e personale del militare, etc….
Gli avvocati esperti in Diritto Militare Maiella e Carbutti, grazie alla loro pluriennale esperienza pratica e giuridica nel settore militare possono offrire adeguata assistenza legale per la valutazione e l’eventuale proposizione di ricorso avverso una non idoneità all’avanzamento.
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